深圳市人民政府法制办公室--法规基石铺设繁荣发展路

法规基石铺设繁荣发展路

——深圳市人大及其常委会15年立法纪实

2007年07月24日深圳特区报

本报记者方兴业

1992年7月1日，一个对深圳来说具有里程碑意义的日子。这一天，在中央的巨大关怀和大力支持下，全国人大常委会授予深圳市人大及其常委会立法权。这是一把“立法宝剑”，可以突破体制障碍，勇闯“禁区”“难区”，从此深圳在改革开放的道路上快马加鞭，疾步前行。

今天，深圳正在建设繁荣美好的现代化国际化城市。这是一座正在建设中的法治之城，15年来自己所制定的296个法规和法规性文件构筑其框架。她因有法而有序，因有序而发展，因有序和发展而令人向往。

15年立法萦系着敢闯之魂，强有力的法规既促进了城市的发展，也为国家和地方立法提供了参考。所制定的法规中，约三分之一是在国家和地方立法没有先例的情况下先行先试。立法探索试验与改革开放试验同为全国的“排头兵”。

15年立法实践证明了立法权的巨大威力和作用。用好用足立法权是全国人大常委会对深圳的殷殷嘱托，是我市立法机构和立法工作者的神圣使命。

立法权在中央的巨大关怀下获得

让我们把记忆刻度倒推到上个世纪90年代初。

当时，深圳经济特区建设已经进行了10年。这10年，深圳国内生产总值达到174.46亿元，平均每年递增45.4％。可见其发展之迅猛。但是10年中，深圳通过上级立法机构制定的特区法规只有23项，而且其中有些规定不尽适合特区发展的需要。为缓解法规之严重不足，解决改革开放中面临的新问题、新矛盾，市政府颁布了430多件“红头文件”。这些文件在当时的历史条件下起到了较大的作用，但毕竟这是政府“红头文件”，没有法律效力。由于缺少相应的法律法规，法院判案没有依据，特别是遇到行政官司时，法院无所适从，一些案件以行政部门败诉而告终，政府形象和声誉受到影响。

另外，在国际市场的视野下，政府文件只是“土政策”，外商对这些政策的连续性、稳定性心存疑虑，担心投资权益得不到保护。一个很具有代表性的例子是：福田保税区成立后，外商纷至沓来，签订的合同也有一大摞，但是这些合同无一不在最后附加一条：“本合同在福田保税区条例出台实施后生效。”外商心态由此可见。

特区建设初期遇到的问题和出现的现象，再次印证了“市场经济是法制经济”学界宏论，特区的决策者、建设者强烈地意识到，深圳需要拥有自己的立法权，改变靠“红头文件”管理经济的被动局面，同时通过立法推动改革，建立市场经济的“游戏规则”。

党中央高瞻远瞩，看到了深圳经济特区建设发展中遇到的问题。早在1988年，国家体改委派小组到香港考察，旨在为深圳建设“取经”。最后形成的报告提出了几条建议，包括移植香港的法律等内容。这些建议经改动后就形成了后来的“授予深圳立法权”的议案。1989年4月1日，在七届全国人大二次会议上，由国务院提交了关于提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案，并获得通过，“原则同意”授予深圳立法权。在1992年7月1日，七届全国人大常委会第26次会议上，《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》顺利获得通过。

消息传来，特区的建设者为之欢欣鼓舞，外来投资者对投资深圳更加充满信心。2000年3月，国家立法法赋予经济特区所在地的市以较大市的立法权。从此立法“双权”并拥：既有“特区立法权”，又具“较大市立法权”。深圳发展如虎添翼。

市场经济在法规的催动和保护下蓬勃发展

建立与市场经济相适应的法律体系是深圳获得立法权后的一个重要任务。

当时改革开放的深圳显示出旺盛的活力，经济十分活跃。但在“快”与“活”中，一些矛盾和问题也随之暴露了出来：公司很多，但鱼龙混杂，良莠难分。一些企业冠名“宇宙公司”、“跨国公司”“国际实业”，貌似强大，实为皮包公司。公司的组建从命名到运作随意性很强，责任不清，出现纠纷后，股东和债权人的合法权益得不到保护。一些国有企业存在漏洞，监管不严，负责人携款外逃……

上个世纪80年代末，深圳进行股份制改革，建立股票市场，组织企业上市。上市可以融资，企业趋之若鹜。股份制企业组建应具备什么条件，什么样的公司才可以上市、股票如何募集，无法可依，无经验可循。

这些现象固然与各种原因有关，但其中重要的一条是市场主体无法可依、无序运作。

企业是市场经济的主体，解决以上混乱状况必须从主体开刀。刚刚获得立法权的市人大及其常委会第一刀就切在市场主体上。

1993年4月26日，也就是深圳获得立法权的第二年，深圳市人民代表大会第五次会议通过了《深圳经济特区有限责任公司条例》。它明确了有限责任公司的概念、股东应承担的责任、公司的冠名要求、公司的运作方式以及公司的终止与清算。同年同月同日同一次人民代表大会上，《深圳经济特区股份有限公司条例》获得通过。这个条例对股份公司设立的条件、股份和股票、公司债、股东和股东大会、董事和董事会、监事会的运作等方面作出明确的规定。

两个公司条例有效地解决了以上问题，并促进了市场经济的发展，新公司如雨后春笋破土而出。条例实施后，市工商管理部门发文对此前成立的公司进行了一次大规模的梳理登记，涉及企业数万家之多。经过重新登记，这些公司脱胎换骨，变身为符合标准的企业。

后来，市人大常委会还制定了国有独资公司、国有资产管理、商事、企业清算、企业破产等条例。这样，特区规范市场主体的法规基本完备，在特区，每一种市场主体的组织、行为及运行都有相对应的法律规范，为加快企业改制，推进国企改革，建立一个成熟的市场经济奠定了法制基础。

市场经济需要一个市场体系与之向配套，当时深圳已建立了资本、劳动力市场、房地产市场、运输市场、医疗市场等要素市场。但是这些市场无法可依。为此，市人大常委会紧紧围绕市场体系和要素市场的建立进行配套立法，催化市场发育。在房地产市场，制定了土地使用权出让、房地产登记转让、住宅区物业管理等条例。在劳动力市场和社会保障方面，制定了劳务工、劳动合同、欠薪保障以及各类保险法规。在建筑市场，制定了建设工程施工招投标、建设工程质量、建设监理等重要法规。此外在运输市场、医疗市场、技术市场、商品市场以及高新技术企业产业方面的立法都比较完善，有力地维护了市场秩序，促进了相关行业的发展。

在规范市场中介机构方面，制定了律师条例、注册会计师条例、建设监理条例、经纪人条例、公证条例、行业协会条例等，推动了市场中介的改革与发展，为市场提供了多层次、多功能、较为规范的社会中介服务。

市场主体、要素市场、中介机构三大方面法规的基本具备，标志着市场经济的法律体系基本建立。在法规的规范和促进下，深圳市场经济蓬勃发展。

科学发展之路在法制的轨道上越走越宽广

深圳胸前挂满勋章：“国际花园城市”、“国家卫生城市”、环保“全球500佳”、“全国文明城市”、“国家园林城市”、“国家环境保护模范城市”……一枚枚勋章的背后是一个个保证和促进科学发展的法规：环境保护、水资源保护、饮用水源保护、防止海域污染、水土保持、河道管理等法规，它们从方方面面守护着深圳的蓝天白云和江河湖海。

进入新时期，深圳面临土地、资源、人口、环境的四个“难以为继”。市委要求贯彻落实好科学发展观，实现发展模式的转变。市人大常委会围绕市委的中心工作，开展相关立法工作。2006年3月14日，深圳在科学发展的道路上再次一马当先：率先出台循环经济促进条例，为全国人大常委会和各地人大制定循环经济法律法规提供了借鉴。条例经媒体报道后受到了的广泛关注，引来不少远道而来的“取经人”。

这是一部贯穿科学发展红线的条例，是深圳发展循环经济的纲领性法规。条例建立了绿色GDP核算、抑制废弃物产生、废弃物回收、废弃物循环利用、清洁生产审核、政策扶持和淘汰、绿色消费、政府绿色采购、财政补贴和资金支持等制度。这10个制度和政策成为发展循环经济的激励机制和约束机制，无疑将有力地推动深圳循环经济的发展。

不过，这个备受外界赞誉的法规，只是深圳循环经济立法的破题之作，是一部“母法”。“母法”问世后，系列“子法”相继诞生。

城市建筑是“能耗大户”和“污染大户”，这在深圳尤其明显。2006年7月，制定了建筑节能条例。这是循环经济“母法”出台后诞生的第一个“子法”。该法规提出了编制建筑节能规划和建设太阳能集热系统等许多硬性要求，对提高能源利用效率，降低能源消耗，改善人居环境，将起到重要的推动作用

建设项目对城市环境产生直接影响，项目建设中产生的废水、废气粉尘、烟尘或电磁辐射危害人体健康。为加强管理，2006年制定了建设项目环境保护条例，规定对建设单位的严重违法行为最高可处罚100万元，这一数额是目前全国环境违法处罚金额中最高的，可谓“严刑峻法”，可令违法者“望而生畏”。今年1月，又制定了排水管理条例。该法规的亮点之一是建立了排水许可证制度和污水处理收费制度，无证排水、排污都将受到严厉处罚。

这几个新法规连同此前制定的法规，初步构成了我市促进循环经济发展的地方性法规体系。深圳在政策和法规铺设的轨道上，科学发展之路越走越宽广。

社会民生在法规的规范下走向和谐安泰

相伴“经济立法”，“民生立法”也奏强音。在制定的法规中，有相当一部分与社会民生息息相关：关于加强法院执行工作的决定、人体器官捐献移植条例、献血条例、失业保险条例……这些法规促进了社会的和谐稳定。

民事案件执行难，打赢官司却输了钱，百姓反映强烈。为此市人大常委会最近制定了关于加强法院执行工作的决定，赋予法院强有力的执行手段，限制“老赖”高消费及投资置业、司法机关和政府有关部门建立执行联动协调机制……，这些措施，像一张执行大网，使被执行人交出钱来。该决定执行几个月以来，已初见成效，受到群众的欢迎。

深圳有数百万务工人员，特区的繁荣凝聚着他们的心血。但是有少数企业恶意拖欠和克扣员工工资，在劳动部门责令限期支付后仍拒不执行。2004年8月市人大常委会制定了员工工资支付条例，条例规定“用人单位在劳动部门规定的限期内拒不支付员工被克扣或者无故拖欠工资的，劳动部门可视情节轻重处以一万元以上，五万元以下的罚款”。这些处罚手段将有效促使用人单位及时足额支付员工工资，更加有效地保护劳动者依法获取劳动报酬的权利。

深圳每年需要做肾脏、心脏、肝脏等器官移植手术的病人大约300人，需要骨髓移植者300多人，需要角膜移植者200多人，总数为800多人。可是由于供体十分奇缺，病人中几乎没有人得到捐赠，他们在无奈中离开了人世。2003年8月，市人大常委会制定了人体器官捐献移植条例。这是大陆首部人体器官捐献移植法规，当年10月1日该法规实施后对器官捐赠起推动作用。当月，在深因车祸颅脑重创的四川籍女工杨春华，由其母亲将女儿遗体捐献给深圳市红十字会。可以预见，今后该法规还将更多地释放“效能”，促使更多富有爱心者献出器官，为身患绝症者带来新生。

血液是生命之源。可是在1995年以前，全市献血的人很少，全市医疗血液缺口达4吨之多，血液制品90％以上靠外地供应。有些医院和生物制品公司不得不从社会上采集血液。但由于检测标准不统一，血液质量堪忧。当年9月15日，市人大常委会制定的无偿献血条例开始实施，极大地激起了市民群众的献血热情，大家纷纷挽袖献血，深圳血库很快告“满”。到1998年，全市血液100％自给自足，完全满足临床需要。献血条例因此被人们誉为“血液采集器”。

深圳之“魂”在法规的守护下成为前进的不竭动力

深圳靠改革创新起家立市。市人大常委会把改革与立法紧密结合，以立法推进、引导改革，适当超前立法，为改革的中期和远期目标服务。对特区经济发展急需的、应兴应革的事项在国家法律、行政法规尚不明晰或没有做出规定的情况下，率先予以规范。如1998年10月深圳制定了全国第一部政府采购条例，被称为规范政府消费行为的“阳光法案”。通过立法，建立政府采购制度，不仅推动了传统的财政支出管理制度的改革，而且节约了政府资源，加强了廉政建设；市人大常委会还以法规的形式把特区的改革成果“浇钢固化”，为全国的相关改革提供了经验和参考。

改革创新是深圳的“根”、深圳的“魂”。市人大常委会决定为这“根”和这“魂”立法，通过制度设计，激发改革热情、汇聚改革智慧、形成改革共识，使改革创新成为深圳的一种工作常态，永远成为深圳前进的不竭动力。去年改革创新促进条例出台，该条例要求国家机关、公立非营利机构和人民团体将改革创新工作作为绩效考核的重要内容，并建立了改革创新奖励制度，对阻挠改革者还将予以责任追究。

改革创新试验地诞生改革创新促进条例，别具意义，媒体争相报道，全国反响强烈。一些媒体评论认为，这是深圳打造“特别能改革特别能创新”城市的重要举措，体现了“以特别之为，立特区之位”的雄心。结束语

回眸深圳立法历程和成绩，可以看到，15年来深圳运用立法权创造了优良的法制环境，打造了“法制深圳”招牌。我们还看到，立法权作用之巨，优势之大。随着时间的推移和形势的变化，在“外在优势”弱化的今天，我们需要更加珍惜立法权，用好用足立法权，自造出更多的“内在优势”，推动深圳“走出一条新路”，迈向新的辉煌。

【原音回放】

深圳的立法权来之不易，原全国人大常委会委员长万里在深圳经济特区获得立法权当年曾嘱咐深圳要用好立法权。我们要不负重托和厚望，用立法权推动深圳经济社会发展。

——摘自原市人大常委会主任厉有为在纪念深圳经济特区授权立法15周年之际接受记者采访时谈话

获得立法权15年来，深圳制定了大量的法规，各个主要领域已经基本有法可依。在立法中还为全国相关立法提供了借鉴。深圳立法不畏艰难，敢闯敢试。深圳没有愧对立法权，没有辜负全国人大常委会的殷切期望。

——摘自原市人大常委会主任李海东在纪念深圳经济特区授权立法15周年之际接受记者采访时谈话

深圳通过立法，为深圳经济特区率先建立社会主义市场经济体制提供了法律保证。通过立法，保证了深圳的社会稳定和健康发展。深圳一定要珍惜和用好立法权，继续探索建设有中国特色的社会主义法制的新路子。

——摘自原市人大常委会主任李广镇在1997年8月1日全国人大常委会授权深圳经济特区立法5周年座谈会上的讲话

1992年全国人大常委会授予深圳经济特区立法权，为深圳更好地发挥试验场和窗口作用，注入了强大的活力。市人大及其常委会十分重视发挥立法的作用，为建设社会主义法治城市奠定了坚实的基础，也为国家和地方立法探索了有益的经验。

——摘自原市人大常委会主任张高丽在2000年12月8日庆祝市人大及其常委会成立10周年座谈会上的讲话

全国人大常委会授予深圳经济特区立法权，这是党中央、全国人大和国务院在深圳经济特区改革发展的重要关头，给予的巨大关怀和强有力的支持，为深圳经济特区的改革和发展注入了新的强大动力。10年的立法与深圳经济特区改革开放和发展的具体实践紧密结合，为特区社会主义市场经济体制的建立奠定了法制基础，推动了经济持续、快速、健康发展，推动了精神文明建设的巨大进步。不仅如此，特区立法还充分发挥了立法“试验田”的作用，为国家建立社会主义市场经济法律体系进行了探索，积累了经验，没有辜负党中央和全国人大对深圳寄予的厚望。

——摘自原市人大常委会主任黄丽满在2002年7月4日纪念深圳经济特区授权立法10周年座谈会上的讲话

市人大成立以来，在市委的领导下，紧紧围绕改革发展的大局和全市中心工作，积极探索，努力创新，为深圳的改革发展起到了重要的推动和促进作用。市人大及其常委会结合深圳实际，制定了133件特区法规和23件较大市法规，为我市深化改革、扩大开放、加快发展、保持稳定提供了有力的法制保障。特别是在制定的一百多项特区法规中，约三分之一是在国家相关法律法规尚未制定的情况下先行先试的，这是一个了不起的成绩，是经济特区充分发挥改革开放″试验田″作用，在制度创新上取得辉煌成就的一个重要组成部分，为建立中国特色社会主义法律体系作出了贡献。

——摘自市委书记、市人大常委会主任李鸿忠2005年12月21日在全市人大工作会议上的讲话